Blant annet vil Den norske kirke bli forfordelt når det gjelder tilskudd, samtidig som loven griper inn i hvordan kirken skal styres. Det stiller også krav til registrering og tilskudd som kan få uheldige konsekvenser. Det samme gjelder vilkårene for å få statstilskudd. Forslaget vitner om at regjeringen ikke har lagt bestemmelsene i grunnloven og i menneskerettsloven om religions- og livssynsfrihet fullt ut til grunn.
Forslaget ble fremlagt 28. september 2017 og høringsfristen var 31. desember 2017. Et stort antall organisasjoner, trossamfunn og privatpersoner har kommet med høringsinnspill.
Helsingforskomiteen har fremme av tros- og livssynsfrihet som en viktig del av sitt mandat. Komitéen har i en årrekke vært aktiv i Øst- og Sentral-Europa, Sentral-Asia og Tyrkia når det gjelder spørsmål knyttet til religions- og livssynsfrihet. I 2016 ble komiteen en del av sekretariatet for et omfattende internasjonalt parlamentarikernettverk som fremmer religions- og livssynsfrihet; med økonomiske støtte fra den norske regjeringen (http://ippforb.com).
I noen sammenhenger har komiteen også tatt opp spørsmål knyttet til lov og praksis i Norge på området. Komitéen har i slike spørsmål fremmet menneskerettslig begrunnet likestilling av tros- og livssynssamfunn, skille mellom staten og Den norske (lutherske) kirke og at det ikke bør være krav om en bestemt religiøs tilhørighet knyttet til noen offentlige verv eller stillinger i Norge.
Komitéen har i slike spørsmål fremmet menneskerettslig begrunnet likestilling av tros- og livssynssamfunn, skille mellom staten og Den norske kirke og at det ikke bør være krav om en bestemt religiøs tilhørighet knyttet til noen offentlige verv eller stillinger i Norge.
Helsingforskomiteens høringsuttalelse:
Den norske Helsingforskomité viser til høringsnotat om forslag til ny lov om tros- og livssynssamfunn («trossamfunnsloven») av 28. september 2017. Helsingforskomitéen har fremme av tros- og livssynsfrihet som en viktig del av sitt mandat.
Komitéen har i en årrekke vært aktiv i Øst- og Sentral-Europa, Sentral-Asia og Tyrkia når det gjelder spørsmål knyttet til religions- og livssynsfrihet. I 2016 ble komiteen en del av sekretariatet for et omfattende internasjonalt parlamentarikernettverk som fremmer religions- og livssynsfrihet; med økonomiske støtte fra den norske regjeringen (http://ippforb.com).
I noen sammenhenger har komiteen også tatt opp spørsmål knyttet til lov og praksis i Norge på området. Komitéen har i slike spørsmål fremmet menneskerettslig begrunnet likestilling av tros- og livssynssamfunn, skille mellom staten og Den norske (lutherske) kirke og at det ikke bør være krav om en bestemt religiøs tilhørighet knyttet til noen offentlige verv eller stillinger i Norge.
På denne bakgrunnen har komitéen synspunkter på noen av forslagene som berører de krav som internasjonale menneskerettigheter stiller.
Grunnleggende menneskerettighetskonvensjoner som Norge har ratifisert er tatt inn i norsk lovgivning gjennom menneskerettsloven, og har forrang i forhold til andre lovbestemmelser hvis det oppstår motstrid.
Gjennom en omfattende revisjon ble menneskerettighetene tatt inn i et eget menneskerettighetskapittel i grunnloven i 2014. Tros- og livssynsfrihet er riktig nok ikke en del av dette kapitlet, men er slått fast i § 16 i grunnlovens kapittel B om «Om den utøvende makt, kongen og den kongelige familie og om religionen». Men det er ikke tvil om at bestemmelsen i § 16 om at alle innbyggerne i riket har fri religionsutøvelse må sees i lys av og tolkes i samsvar med øvrige frihetsrettigheter i grunnlovens kapittel E (menneskerettighetskapitlet, særlig §§ 100-101 og § 106).
På dette, som på andre lovgivningsområder, mener Helsingforskomitéen at et avgjørende hensyn må være å unngå bestemmelser som klart krenker menneskerettighetene eller som kan sies å befinne seg i en «gråsone» hvor de legitimerer praksis somkanvære i strid med menneskerettighetene.
Komitéen vil også argumentere for at det bør tillegges en viss vekt at mange autoritære stater – som klart bryter menneskerettighetene – aktivt bruker majoritetsreligionen til å gi styret av staten økt legitimitet. Dette resulterer ofte i at minoritetsreligioner blir diskriminert, mistenkeliggjort, er ofre for omfattende restriksjoner og i noen tilfeller til og med er forbudt.
Slike stater henviser ofte til praksis i demokratiske stater der én bestemt religiøs retning har en historisk begrunnet særstilling. Norske lovgivere og regjeringen bør være seg bevisst den negative signaleffekten norsk lovgivning på området kan ha – selv om den i seg selv er innenfor de menneskerettslige minstekravene.
Helsingforskomitéen mener at dette må bety at lov (og praksis) må væreklartinnenfor de kravene menneskerettighetene stiller. Spesielt gjelder dette nye lovbestemmelser som vedtas.
Positivt med felles lov på området
Helsingforskomitéen er positiv til forslaget om én felles lov på området i stedet for gjeldende ordning med tre lover (kirkeloven, trossamfunnsloven og livssynssamfunnsloven). Felles lov gir signal om likebehandling og samordning, og samsvarer godt med grunnloven § 16 som i tillegg til en grunnleggende trosfrihetsnorm fastsetter at «[a]lle tros- og livssynssamfunn skal understøttes på lik linje».
Felles lovgivning på området kan ses som en naturlig konsekvens av grunnlovsendringene når det gjelder relasjonen mellom stat og kirke som ble vedtatt i 2012, og av den rettslige selvstendigheten som Den norske kirke fikk med lovendringer i 2017.
Samlet lovgivning virker også forenklende og gir lettere tilgang for enhver til å forstå lovgivningen på området.
Men Helsingforskomitéen mener at det er grunn til å stille spørsmål ved at departementet legger frem forslag om så sentrale endringer som deler av dette lovforslaget innebærerførden annonserte stortingsmeldingen om en helhetlig religions- og livssynspolitikk foreligger.
– Riktignok kan lovforslagene henvise til en rekke tidligere utredninger, men i et så omfattende og viktig lovgivningsarbeid som dette ville det være naturlig å vente til en stortingsmelding som berører viktige sider ved forslaget foreligger.
Uheldige endringer i tilskuddsordningen
Lovforslaget legger opp til endringer i tilskuddsordningen til tros- og livssynssamfunn og Den norske kirke. Tilskuddsordningen er en sentral og krevende del av den norske religions- og livssynspolitikken. Flere sentrale punkter i lovforslaget vil sannsynligvis ha negative konsekvenser for mange tros- og livssynsminoriteter, som frafall eller reduksjon av støtte.
I tillegg til virksomhet for sine medlemmer, har Den norske kirke forvaltningsansvar for viktige deler av norsk kulturarv og utfører i tillegg visse oppgaver på vegne av det offentlige (§ 4 fjerde ledd pkt. a og b). Helsingforskomitéen har derfor forståelse for at Den norske kirke får kompensert for dette, og at dette holdes utenfor beregningsgrunnlaget for støtte til andre tros- og livssynssamfunn.
Den åpne formuleringen i § 4 fjerde ledd pkt. c, om at tilskudd til Den norske kirke som «følger av» denne kirkens «særlige stilling» ikke skal tas med i reguleringsgrunnlaget for tilskuddssatsen», er imidlertid etter Helsingforskomitéens mening uheldig. Den kan åpne for vilkårlighet og usaklig forskjellsbehandling av andre tros- og livssynssamfunn.
– Det bør presiseres i loven hva en mener Den norske kirke skal ha særskilt støtte til utover de saklige formål som er angitt i § 4 fjerde ledd pkt. a og b for å unngå vilkårlighet og at det skapes et bilde av at Den norske kirke får mer støtte enn andre tros- og livssynssamfunn.
Dagens ordning innebærer at andre tros- og livssynssamfunn får samme årlige støtte per medlem som Den norske kirke får. Den samlede støtten til både Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn varierer med medlemstall, og innebærer reell likebehandling.
Departementets forslag innebærer å fjerne kirkens medlemstall fra regnestykket. Forslaget har to alternativer for videre finansiering av Den norske kirke: enten av staten alene eller som nå, et delt ansvar mellom stat og kommune. Men uansett hvilken modell som velges, vil støtten til Den norske kirke være politisk fastsatt, uavhengig av medlemstallet, mens støtten til andre trossamfunn vil avhenge av medlemstallet.
Riktignok modifiseres forskjellsbehandlingen noe av at endringer i tilskudd til Den norske kirke skal følges opp med en tilsvarende endring i det medlemsbaserte tilskuddet til andre trossamfunn. Men det endrer ikke på at det vil være ulike metoder for å fastsette tilskuddet til Den norske kirke og til andre trossamfunn. Samtidig som Den norske kirke kan ha mistet medlemmer (og det er tendensen at den gjør det), kan den få en økning i tilskuddet. Dermed vil tilskudd per medlem øke mer enn for andre trossamfunn.
Det logiske ville være å justere tilskudd også til Den norske kirke per medlem. Selv om det vil være en årlig økning av dette, vil det totale tilskuddet til Den norske kirke kunne gå ned på grunn av færre medlemmer. Dette er et styrende prinsipp i andre støtteordninger (for eksempel til idrettslag og medlemsbaserte organisasjoner), og bør også gjelde foralletros- og livssynssamfunn.
Prinsippet om likebehandling av majoritet og minoriteter på dette sentrale området i Norges religions- og livssynspolitikk bør ikke undergraves. Støtten på like fot til minoriteter har gitt dem en reell mulighet til tros- og livssynsutøvelse. Å unngå usaklig forskjellsbehandling er et mål (og en forpliktelse) i seg selv, men prinsippet om likebehandling har også en rekke positive virkninger når det gjelder å skape grunnlag for dialog og gjensidig respekt mellom ulike trossamfunns.
– Etter Helsingforskomitéens mening må særbehandling av Den norske kirke ikke strekkes lengre enn dens rolle som forvalter av kulturarv og utøver av oppgaver på statens vegne tilsier.
I tillegg til slike prinsipielle hensyn, er det også verdt å peke på at grunnlovens § 16 understreker at tros- og livssynssamfunn skal understøttes på lik linje med Den norske kirke. En rimelig tolkning av dette kravet er at de mottar samme tilskudd per medlem.
Menneskerettighetene stiller strenge krav om at all forskjellsbehandling må være saklig begrunnet. Praksis fra Den europeiske menneskerettighetsdomstol gir statene et visst handlingsrom når det gjelder å videreføretradisjonelle ordningersom reflekterer majoritetskirkens særskilte oppgaver på vegne av det offentlige.
Men det finnes ikke rettspraksis som gir statene grønt lys til å innførenye ordningersom åpner for å øke forskjellsbehandlingen av tros- eller livssynsminoriteter på et slikt grunnlag.
Krav til registrering av tros- og livssynssamfunn
Helsingforskomitéen er kritisk til forslaget om å øke kravet om antall medlemmer til 500 for å kunne motta støtte (§3 i lovforslaget). Dette vil innebære at noen mindre menigheter ikke vil motta tilskudd slik de hittil har gjort, med en beregnet statlig besparelse på 98 millioner kroner (side 7 i forslaget).
Riktignok inneholder lovforslaget en tilleggsbestemmelse om at «antallskravet kan oppfylles ved at likeartede samfunn søker om å bli registrert i fellesskap». Men for noen trosretninger er den lokale menigheten eneste enhet, og det å slå seg sammen med andre menigheter for å oppnå 500 medlemmer vil ikke være aktuelt. Ordningen vil derfor kunne virke diskriminerende mot trossamfunn med en teologi som vektlegger den enkelte menighet som rammen om den troendes liv.
Forslaget åpner også opp for at kravet om 500 medlemmer kan fravikes «når helt særlige forhold tilsier at det bør gis tilskudd eller vigselsmyndighet til et trossamfunn som tilhører en veletablert religion eller trosretning internasjonalt, og som har vært virksom i Norge i mange år.»
Et argument mot denne bestemmelsen er at den vil gi politiske myndigheter en for vid skjønnsmargin når det gjelder å fastsette hvilke trossamfunn som tilhører enveletablertreligion eller trosretning. Lovforslagets § 1 inneholder kriterier for hva som menes med tros- og livssynssamfunn, men hvilke religioner eller trosretninger som er veletablerte internasjonalt vil i noen tilfeller kunne være kontroversielt. Lovforslaget inneholder ingen kriterier for å avgjøre dette.
I mange autoritære stater med mangelfull respekt for religions- og livssynsfrihet, er det strenge krav til antall medlemmer for å kunne registrere trossamfunnet og dermed oppnå rettslig handleevne, ha rett til å arrangere religiøse møter, osv. Forslagets krav om 500 medlemmer for å kunne registrere seg og motta tilskudd – og forslag til unntak – er eksempel på bestemmelser som lett kan misbrukes av slike stater når de blir kritisert for å innskrenke trossamfunns rett til å praktisere sin religion.
De vil da kunne henvise til at også et demokratisk land som Norge har slike krav, og at staten har rett til å vurdere om trossamfunnet tilhører en «veletablert» religion slik at de vil kunne få registrere seg også med færre medlemmer en lovkravets 500.
Helsingforskomitéen vil advare mot å gi staten en slik «teologisk» oppgave i møte med trossamfunn. Det er en rolle mange stater er meget villig til å innta, stikk i strid med internasjonale bestemmelser om religionsfrihet. Norge bør unngå å gi dem et påskudd, selv om konteksten for den norske bestemmelsen er annerledes.
Vilkår for statstilskudd
Helsingforskomitéen anerkjenner at staten i sin rolle med å gi tilskudd til tros- eller livssynssamfunn, må stille noen innholdsmessige vilkår til de som skal motta slik støtte. §§ 6 og 7 i forslaget regulerer både hvilke handlinger og doktriner som kan føre til at et trossamfunn mister tilskudd og at det er departementet som fatter slike vedtak og kontrollerer at trossamfunnene oppfyller sine plikter. Regjeringen kan imidlertid overføre denne oppgaven til Fylkesmannen.
Det er likevel et problem ved forslaget at noen av formuleringene er vage, som at «samfunn som organiserer eller oppmuntrer til oppvekstvilkår for barn som er klart skadelige, skal nektes tilskudd.» Det er ikke spesifisert hvilke oppvekstvilkår som skal regnes som klart skadelige, og det er derfor fare for at vurderingen av dette blir for subjektiv.
Det samme gjelder bestemmelsen om at trossamfunn som mottar støtte fra «stater som ikke respekterer retten til tros- og livssynsfrihet» kan nektes tilskudd. Til det er å si at noen stater kan ha lovbestemmelser eller praksis som er i strid med elementer innenfor denne rettigheten, men som det likevel vil være urimelig å «straffe» trossamfunn for å motta støtte fra.
Det er derfor Helsingforskomitéens syn at bestemmelsene bør presiseres. Ifølge forslaget kan regjeringen gi forskrifter om gjennomføringen av bestemmelsene, men Stortinget bør vurdere om det bør innføres mere presise kriterier i selve loven eller pålegge regjeringen å gjøre det i en forskrift.
For inngripende om Den norske kirke
Lovforslagets tredje kapittel omhandler Den norske kirke. I § 8 heter det at «Formålet med bestemmelsene i dette kapitlet er å legge til rette for at Den norske kirke forblir en demokratisk og landsdekkende evangelisk-luthersk folkekirke.»
Igjen er det nødvendig å spørre om det er statens rolle å sikre dette. Det ser ut til at samtidig som det de siste årene har blitt gjennomført en prosess for å skille ut kirken fra staten – som innebærer at kirkens autonomi styrkes, samtidig som staten blir (mer) sekulær – så innebærer dette forslaget at staten i lovs form vil bestemme kirkens styreform og at den skal være landsdekkende.
Basert på en prinsipiell menneskerettighetstenkning, er det vanskelig å se at dette formålet fullt ut respekter religionsfriheten til Den norske kirke. Det er også verdt å merke seg at det ikke finnes noe slikt formål (eller krav) for andre tros- og livssynssamfunn i forslaget.
Alternativet er å si at formålet med bestemmelsene er å legge til rette for at Den norske kirke forblir en selvstendig og selvstyrt kirke og at den som sådan understøttes av staten.