By Gunnar M. Ekeløve-Slydal, Assistant Secretary-General, The Norwegian Helsinki Committee.
Published in the Class Match Tuesday 23 August 2011
In Norway, it is a near-ritual journalistic practice to look up international talks against presidents or high-ranking statesmen as a threat to peace. For example, a notice in Aftenposten 28 June 2011 states that the arrest warrant from the International Criminal Court (ICC) on Muammar Gadafi and two of his close associates «can forgive peace work». Few goes on in this criticism than the leadership commentary in the Class Match on June 30, 2011, where Bjorgulv Braanen calls the ICC issued arrest warrant on Libya’s leader for «activist disaster strings» and that the ICC «sees itself as a tool for Western superstar interests, with a strong desire for to influence conflict process «.
This is part of a series of similar speeches and repetitive media debates where we are served assumptions of unfortunate consequences of supreme Sudanese president, Ugandan rebels, Congolese militia or Kenyan politicians. In some of the situations, the question of the prosecution’s consequences for peace work is important. In Gadafi’s case, it’s hardly that. For 40 years, he has used all means to hold on to power. Is it not naive to believe that an international arrest warrant does something from time to time for him?
En like viktig vinkling er at årtier med mangel på lovhåndhevelse har svekket fredsarbeidet i mange situasjoner. I en rapport fra 2009, Selling Justice Short: Why Accontability Matters for Peace, viser Human Rights Watch at “fred basert på fullt amnesti ofte bare representerer et kortvarig pusterom før konflikten bryter ut igjen.” I Sierra Leone mislyktes tre amnestier å skape varig fred. I Angola var det hele seks amnestier som skulle lede til “tilgivelse og glemsel”.
At fredsavtaler ikke fører til varig fred er selvsagt ikke et argument for å slutte med fredsarbeid. Men en påstand om at ICC er blitt et problem for internasjonalt fredsarbeid er like meningsløs. Hvis vi tror på en lovstyrt verden så er lovhåndhevelse en selvfølge. Uten håndhevelse, ingen lov.
I noen situasjoner kan internasjonale arrestordrer være en fordel for fredsarbeid. Tiltalen av Radovan Karadzic satte ham utenfor fredsforhandlingene som gjorde slutt på krigen i Bosnia (Dayton-avtalen). Forhandlinger med Karadzic ved bordet hadde neppe lyktes. Også offentliggjøringen av arrestordren mot Liberias president Charles Taylor hjalp i forhandlingene. Den gjorde det klart at Taylor måtte oppgi makten og bidro til å løse et vanskelig punkt.
Like viktig er spørsmålet om konsekvensene av straffrihet. Helsingforskomiteen er engasjert i flere eksempler på at et slikt underskudd har store negative konsekvenser. I Tsjetsjenia er mangel på lovstyre en viktig årsak til at konflikten forblir uløst. Det brutale lederskapet under president Ramzan Kadyrov er beskyttet av nær total straffrihet mens befolkningen lever i frykt. Det er ikke en oppskrift for fred.
Etter konflikten i Georgia i 2008 har det så langt ikke funnet sted noe rettsoppgjør. I en nylig rapport, Unable or unwilling: Georgia’s faulty investigation of crimes committed during and after the Russo-Georgian war of August 2008, dokumenterer Helsingforskomiteen at georgiske myndigheter ikke gjennomfører etterforskning som kan danne grunnlag for et rettferdig rettsoppgjør. Mest sannsynlig skjer det også lite fra russiske myndigheters side. Derfor argumenterer rapporten for at ICC bør starte etterforskning.
Også i konflikt- og overgrepssituasjoner i Kirgisistan, Usbekistan, Armenia og Aserbajdsjan er underskuddet på uavhengig lovhåndhevelse en kilde til ufred. For lite eller for selektiv lovhåndhevelse er med på å holde konfliktene ved like. Personer som tilhører en av partene i konflikten ”vet” bare om overgrep begått mot sin egen gruppe. Overgrep begått av egne styrker blir bagatellisert eller bortforklart.
ICC er selvsagt ikke en løsning på alt dette. Men den er en del av løsningen. Domstolen er tuftet på prinsippet om at nasjonale myndigheter har hovedansvaret for å gjennomføre rettsoppgjør. Det er bare når disse svikter at ICC kan engasjere seg. Samtidig kan den vise vei i forhold til kvalitet og rettssikkerhet i gjennomføring av rettssaker.
Visjonen er at ICC vil utgjøre kjernen i et fremtidig effektivt system for å bekjempe straffrihet, hvor statene spiller hovedrollen. Den kan skape et klima hvor det blir vanskelig for statsledere å begå overgrep fordi personer i statsapparatet og militære avdelinger vet at sjansen er stor for å bli stilt til ansvar. Statene blir ansvarliggjort og det blir prestisje forbundet med å gjennomføre rettsoppgjør mot de verste overgrepene.
Her ligger et hav av journalistiske vinklinger. Hvilken rolle kan nasjonale myndigheter spille for å støtte fremveksten av dette systemet? Hvordan unngå politisering og øke prestisjen og effektiviteten til ICC? Hvordan styrke viljen til å arrestere ettersøkte personer? Hvilken rolle spiller etterforskning, tiltale og gjennomføring av rettssaker for ulike grupper som er berørt av overgrepene – ofre, overgripere, vitner eller pårørende?
Et annet prosjekt vil være å se på muligheter og utfordringer som følge av at fredsdiplomati ikke lenger kan tilby amnesti. Slik rettstilstanden nå er, må kanskje noen av redskapene i verktøykassen for slikt diplomati byttes ut?
Det største spørsmålet er likevel hvordan et effektivt internasjonalt system mot straffrihet vil endre selve maktens anatomi. Det vil kanskje alltid finnes ikke-statlige militser som skyter, voldtar og dreper sivile. Men vi må håpe at det er mulig å skape en så sterk internasjonal rettsorden at omkostningene ved å bruke de mest avskyelige virkemidlene blir så høye at statsledere avstår fra dem. Det er en vanskelig vei dit. Uten lovhåndhevelse når vi ikke dit. Og den må starte et sted.
Det var Sikkerhetsrådet som i resolusjon 1970 ba ICC om å etterforske overgrepene i Libya-konflikten. Motivet var å øke beskyttelsen av sivile. Siden libyske myndigheter svikter sitt ansvar for å beskytte, må det internasjonale samfunn ta over.
This is the logic of the resolution. It provides for the ICC investigation in Chapter VII of the UN Covenant, Threats to Peace. In other words, an overall Security Council wanted the ICC to contribute to promoting peace and security in Libya. There is still another interesting question: Does the ICC appeal help reduce the abuse?
The Norwegian journalistic approach and the debate on international court settlements create about the same expectations as one gets before a worship service. The ritual is known and the sermon is most likely also cast on a well-known lesson.
Norway as a major player in promoting peace, human rights and independent judicial settlements needs a keen, fresh and well-considered debate on the many questions related to this.